НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Государственный земельный надзор на территории Российской Федерации на основании п. 2 ст. 71 Земельного кодекса РФ, Положения о государственном земельном надзоре (утв. Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 1 (далее - Положение)) осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и их территориальными органами.
Полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием наделен Росреестр (подп. "в" п. 3 Положения).
Надзор за соблюдением требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ), для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, возложен на Россельхознадзор (подп. "в" п. 4 Положения).
Буквальное толкование приведенных норм Положения позволяет сделать вывод о наделении Росреестра полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора в отношении земель всех категорий, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения.
Диспозиция ст. 23.21 КоАП РФ определяет полномочия органов, осуществляющих государственный земельный надзор по рассмотрению дел об административных правонарушениях, за исключением государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения. Вопросы надзора относительно их использования и охраны регламентированы в ст. 23.15 КоАП.
Это исключение повлекло формирование в республике правоприменительной практики, позволяющей хозяйствующим субъектам избегать ответственности за использование земель сельскохозяйственного назначения не в соответствии с их разрешенным использованием.
Так, решением Верховного Суда Республики Татарстан от 7 сентября 2016 г. по делу N 77-2312/2016 отменены постановление исполняющего обязанности главного государственного инспектора по использованию и охране земель Менделеевского района Республики Татарстан от 11 июля 2016 г. и решение судьи Менделеевского районного суда от 29 июля 2016 г., вынесенные в отношении ООО "Менделеевскагрохимсервис" по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП (использование земельного участка не по целевому назначению), производство по делу прекращено.
В соответствии с фабулой административного дела Общество использовало земельный участок сельскохозяйственного назначения для добычи общераспространенных полезных ископаемых, организовав на нем незаконный карьер, т.е. использовало земельный участок не по целевому назначению.
Суд аргументировал принятое решение положениями ст. ст. 23.21, 23.15 КоАП, указав, что рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 8.8 КоАП, совершенных в отношении земель сельскохозяйственного назначения, не входит в компетенцию ни одного органа государственного земельного надзора, в том числе и осуществляющего функции надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения.
Действительно, это полномочие не предусмотрено в регламентирующей компетенцию Россельхознадзора ст. 23.15 КоАП.
Между тем Росреестр не разделяет приведенной позиции суда, полагая, что законодатель в целях исключения дублирования полномочий разграничил их между органами, осуществляющими государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 23.15 КоАП), и органами государственного земельного надзора, за исключением надзора на землях сельскохозяйственного назначения, а исключение относится именно к органу, а не к категории земель (ст. 23.21 КоАП).
По мнению Росреестра, конкретизация в Положении полномочий органов государственного земельного надзора, основанная на заложенном в ст. ст. 23.15 и 23.21 КоАП разграничении, не ограничивает Росреестр в возбуждении и рассмотрении дел об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП, совершенном на землях сельскохозяйственного назначения.
Такой позиции придерживаются и некоторые суды (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 декабря 2018 г. по делу N 11АП-17175/18, Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2017 г. по делу N А38-1656/2017).
Аналогичная проблема существует и при реализации Росреестром полномочий, определенных подп. "а" п. 3 Положения, по осуществлению надзора за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка сельскохозяйственного назначения или его части, в том числе использования лицом, не имеющим предусмотренных законодательством РФ прав на него, и по привлечению к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП, что следует из судебной практики.
В сложившейся ситуации управление Россельхознадзора по Республике Татарстан в случае выявления нарушений земельного законодательства, совершенных на землях сельскохозяйственного назначения, практикует привлечение виновных лиц к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.6 КоАП (ч. 1 - самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы или ч. 2 - уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления), либо ст. 8.7 (ч. 2 - невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель).
Ответственность за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом N 101-ФЗ, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение установленного этим Законом срока предусмотрена ч. 2 ст. 8.8 КоАП.
В силу п. 3 ст. 6 Закона N 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят принудительно у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.
Толкование приведенной нормы позволяет сделать вывод, что неиспользование земельного участка по назначению не влечет правовых последствий до проведения проверки органом земельного надзора и обнаружения нарушений требований земельного законодательства.
Более того, указанные положения не только затрудняют, но и фактически делают невозможным применение ч. 2 ст. 8.8 КоАП, поскольку органы надзора ограничены в проведении проверок хозяйствующих субъектов Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и, соответственно, в течение трех лет подряд нарушения не могут быть выявлены.
Наличие обозначенной проблемы выявлено и в других субъектах Российской Федерации (например, Республика Башкортостан - Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 февраля 2016 г. N Ф09-12015/15; Оренбургская область - Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2016 г. N 18АП-15170/2015 и др.).
В целях формирования единой практики правоприменения, направленной на исключение фактов непривлечения нарушителей к административной ответственности за незаконное использование земель сельскохозяйственного назначения, прокуратурой Республики Татарстан на основании ст. 9 Закона о прокуратуре в Государственный Совет республики внесено предложение о реализации законодательной инициативы на федеральном уровне, в рамках которой прокуратурой республики был разработан соответствующий проект федерального закона.
В порядке "нулевого" чтения проект федерального закона Государственным Советом Республики Татарстан был направлен в Совет законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ, поддержан им, в настоящее время парламент республики планирует на ближайшей сессии рассмотреть вопрос об официальном его внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Другая проблема правоприменения - непринятие гражданами мер к устранению выявленных в ходе осуществления муниципального земельного контроля нарушений земельного законодательства.
Статья 72 ЗК, Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1515 (далее - Правила N 1515), наделяют должностных лиц органов местного самоуправления в рамках осуществления муниципального земельного контроля только правом составления акта проверки, подлежащего направлению в орган государственного земельного надзора в случае выявления в ходе проверки нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность.
Органы муниципального контроля наделены правом выдачи предписаний Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", но только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Таким образом, органы муниципального земельного контроля, в отличие от органов государственного земельного надзора, не вправе выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания, влекущие для них определенные правовые последствия - проведение внеплановой проверки, привлечение к административной ответственности за неисполнение его требований, что подтверждается и складывающейся судебной практикой (Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 8 июня 2018 г. N 50-КГ18-3).
Фактически законодатель в механизме реализации полномочий Росреестра по осуществлению земельного надзора, включающем выявление нарушений, выдачу предписания, возбуждение административного дела, предусмотрел участие органов местного самоуправления путем проведения муниципального земельного контроля только на стадии выявления нарушений, предполагая использование иных составляющих этого механизма и при надзоре, и при контроле именно органом надзора.
Так, ни ст. 71 ЗК, регламентирующая вопросы осуществления государственного земельного надзора, ни Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 г. N 851 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации" не содержат запрета на выдачу органами государственного земельного надзора гражданам предписаний по результатам проведенных органами муниципального земельного контроля проверок.
Однако Росреестр, ссылаясь на Административный регламент осуществления им государственного земельного надзора, утверждает, что они вправе выдавать предписания гражданам только по результатам проведенных ими проверок.
Отсутствие в Правилах N 1515 регламентации рассматриваемого вопроса влечет невозможность применения мер по устранению допущенных гражданами нарушений земельного законодательства, выявленных в рамках осуществления муниципального земельного контроля.
Таким образом, в силу обозначенного пробела правового регулирования цель осуществления контрольных мероприятий в сфере землепользования - пресечение и (или) устранение последствий выявленных нарушений, в том числе путем выдачи гражданам обязательных для исполнения предписаний, неисполнение которых влечет проведение внеплановой проверки, привлечение к административной ответственности за неисполнение его требований, - не достигается. Привлечение граждан к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, как правило, не влечет добровольное устранение ими допущенных нарушений.
Разрешение проблемы возможно только на федеральном уровне, о чем проинформирована Генеральная прокуратура РФ.
Помощник Благовещенского
межрайонного прокурора
младший советник юстиции А.А. Пермяков
